旧自治省（現・総務省）出身。滋賀県知事などを経て、1986年衆院選の旧滋賀全県区から自民党公認で初当選した。「政治とカネ」の問題が続いたことなどを受け、1993年6月、後に民主党政権で首相となる鳩山由紀夫氏らとともに離党し、新党さきがけを結成して代表となった。

同年7月の衆議院選後、非自民連立の細川内閣発足の主導的役割を果たし、官房長官として衆議院選挙制度改革を柱とする政治改革関連法の成立に尽力した。1994年には、自民、社会、さきがけの3党連立の村山内閣で蔵相を務めた。

柔和でかっぷくがよく「ムーミンパパ」の愛称で親しまれる一方、政権運営のキャスチングボートを巧みに握ったことから「バルカン政治家」とも呼ばれた。